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【转载】张志勇:教育的法治思维与法治方式  

2017-01-06 08:16:01|  分类: 转33—教育治理 |  标签: |举报 |字号 订阅

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教育的法治思维与法治方式

 

党的十八届三中全会、四中全会先后提出了治国理政的新思维和新方略。十八届三中全会要求坚持依法治理,加强法治保障,运用法治思维和法治方式化解社会矛盾;十八届四中全会强调“把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略,把依法执政确定为党治国理政的基本方式”。坚持教育的法治思维和法治方式,是建立现代教育治理体系的关键。


一、推行教育法治思维和法治方式的重大意义

必须站在我国教育改革和发展全局的高度,充分认识教育法治思维与法治方式的重大意义。教育法治思维与法治方式对我国教育改革和发展的意义可概括为以下三个方面:


(一)用法律保护全体人民的教育权益

法律是人民意志的集中体现,是人民利益的根本保障。我们应该学会用教育法律来保护教育者、受教育者的合法权益。2008年1149时,我走进某高中,发现不少教室都有四五个孩子站着听课。原以为是这些学生被罚站,其实这些学生昨天晚上做作业太晚,坐下来听课就困着了。剥夺孩子睡眠,剥夺孩子教育权益,孩子第二天处于困乏状态,学习效率如何?很多人好心办坏事,大量作业、剥夺孩子睡眠时间,这样的事情似乎已见怪不怪了。我们必须学会用法律武器来保护孩子合法的睡眠权。


(二) 用法律保障教育事业的健康发展

教育法律是保障教育发展方式转变的根本制度,建设法治教育是保障教育事业健康发展的根本之策。1993年颁布的《教育法》,要求“教师的平均工资水平应当不低于或者高于国家公务员的平均工资水平,并逐步提高。”正是因为有了这一法律要求,广大中小学教师才能建立与公务员同步的工资待遇保障机制。1995年颁布的《教育法》,对于当今中国教育改革和发展的最大贡献之一,就是提出了“各级人民政府教育财政拨款的增长应当高于财政经常性收入的增长,并使按在学校学生人数平均的教育费用逐步增长,保证教师工资和学生人均公用经费逐步增长”,这就是著名的“三个增长”。没有“三个增长”的法律要求,就不可能有今天财政性教育投入占国民生产总值4%的目标的实现,就不可能有中国教育的优先发展。


(三)实现教育现代化的必由之路

习近平总书记提出中国的第五个现代化——国家治理现代化。教育的治理根本靠法治。教育治理方式的现代化,教育的法治水平,或者说,教育的法治思维和法治方式水平是一个国家教育治理现代化的根本标志。以规范办学为例,没有依法规范办学,就没有教育的基本秩序,就没有教育对科学和规律的基本尊重。今天,一些地方教育乱象丛生,乱就乱在没有人真正敬畏和尊重教育法律法规,没有把教育法律法规作为教育工作的基本规范和基本要求。


二、教育的法治思维与法治方式的基本内涵 


(一) 教育法治思维的基本内涵

教育法治思维的基本内涵就是要把依法治教确立为教育思维和教育治理的根本方式。今天,中国教育之所以仍然没有实现教育治理的现代转型,其根本症结之一就在于,我们仍然缺乏教育治理的法治思维,人们想到教育治理的时候,没有首先想到法律,没有将自己的教育管理行为置于教育法律法规的约束和规范之下。具体而言,教育的法治思维包括以下4个方面。

1.法治意识。依法治教是教育改革和发展的基本方略,是教育行政的基本方式。每位教育工作者都要树立强烈的教育法治意识,必须时时刻刻清醒地意识到教育必须依法管理、依法运行、依法推动,必须意识到教育的权利是法律授予的,必须意识到教育的法定职责必须履行,必须意识到教育法定授权之外没有任何权力。

2.权责法定。教育的权力是人民通过法律授予的。必须用法律授权明确界定政府教育职能。完善行政组织和行政程序法律制度,推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。权责法定是教育改革发展的基本前提。各级政府及其教育行政部门必须依据教育法律法规来开展一系列教育工作。同时,用教育法律法规来约束自己的教育管理行为。

 3.法责必为。履行法定职责是各级政府的教育改革和发展的基本任务。要清理评估各级政府法定教育职责的履行情况,特别是落实教育投入、教师工资待遇、人民群众受教育权益等方面法定教育职责履行的情况。要建立国家重大教育决策执行情况评估制度。

4.法外无权。各级政府必须把自己的教育权力限定在法定范围内。很遗憾,现在越权管理现象泛滥,各种考评“多如牛毛”,已成为基层教育部门和学校的一大负担,搞得怨声载道、不堪重负。 必须对各种教育评估检查和各种总结要求依法进行清理。


(二) 教育法治方式的基本内涵

教育法治方式的基本内涵就是要把依法治教确立为治理教育的根本方式。教育的法治方式包括以下6个方面。

1.依法用人。一方面,要按照中央要求,把能不能遵守法律、依法办事作为考察干部重要内容,在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”。 另一方面,更为重要的是,依法选用那些懂教育、爱教育的人。在我看来,地方教育局长是政治家,也应该是教育家。广大中小学校长必须具备教育专业素养。

2.依法决策。一是遵守法定程序。把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决定法定程序,这对于抑制当前教育行政决定领域“拍脑袋决策”“一支笔决策”具有重大意义。二是建立决策成本效益评估机制。在作出决策之前,就要考虑决策的实施投入成本和产出之间关系,避免造成决策机构浪费。三是建立决策责任制一个重大教育决策失误,是不是有人承担责任?必须建立重大行政决策终身责任追究制度和责任倒查机制。如此,才能倒逼行政决策制度科学、程序正当、过程公开和责任明确。如果我们把重大决策的三个程序做好的话,就会大大提高教育决策的民主化、科学化水平,教育决策就会更加符合老百姓的根本利益。

3.依法规范。引领和规范是法治发挥作用、显示价值的两种重要形式。教育法律对教育的规范、规治作用,包括以下两个方面:一是引领教育发展方向。二是确立教育行为的基本规范。这就是规范办学行为。整个教育事业要依法运行。遗憾的是,“有法不依”仍然是教育战线存在的普遍现象。这是我国教育治理面临的最大挑战。

4.依法治理。当前,对教育的依法管理缺位。要么不作为,要么乱作为 关键是,各级政府教育执法体系处于严重缺位状态。 

5.依法考核。现在,各地对考试分数和升学率的考核完全缺乏法律依据。我呼唤了那么多年的教育政绩观转变问题,至今仍然没有看到好转的迹象,已经成为教育的最大顽疾,扭曲教育的最大根源。今天,许多地方的教育政绩观已经远远落后经济社会发展观。我们对环境有硬约束指标,对教育生态有没有硬约束指标?没有。

6.依法问责。今天,大量的教育违法行为没有得到任何追究,甚至没有人认为:不贯彻教育方针是一种违宪行为!不执行国家课程方案是违背教育法、义务教育法的行为!很多事情没有人管、没有人负责,出了问题可以不追究责任,大量的教育违法行为没有得到任何追究,其危害是什么?长此以往,人们必然视教育法律为无物。


三、 推行教育法治思维和法治方式的路径选择

推行教育法治思维和法治方式的根本目标是全面建设法治教育。或者说,将我国教育事业的改革和发展全面纳入法治轨道。推行教育法治思维和法治方式的路径包括以下6个方面:

(一)教育法治教育

我这里讲的法治教育,是从事教育者、管理教育者必须首先接受教育法律法规的教育,接受教育法治思维和法治方式的教育。所有的教育工作者、教育管理者首先要学习法律、懂得法律、遵守法律、执行法律。要着力解决教育者不信仰、不敬畏教育法律法规的现象。这是教育治理最根本的问题。 

(二) 加快教育立法

加强教育领域立法,着力解决关键教育领域教育法律法规建设滞后和缺位的现象。要加快《家庭教育法》《校园安全法》《学校法》《教育投资法》《考试法》《教育督导法》的立法进程。

(三) 规范教育事权

加强教育事权划分,着力解决教育领域或推诿扯皮、或集权管理的现象。规范教育事权,要加快教育分权,通过建立教育职能的分权和合作治理机制,解决教育的人、财、物、事的集权管理模式。这是我国教育治理改革的重大课题。

(四)建立权力清单

推进教育机构、职能、权限、程序、责任法定化,建立权力清单制度。 权力清单不但要明确各级政府及其教育行政部门能够审批什么,应该包括负面清单、责任清单。权力清单也就是把组织法和单行法里面授予的权力都放在一起。权力清单不光要晒出来,还需要进行评价,比如,这个职权应不应该由政府来行使?能不能由市场或得社会组织自行行使?如果应该交由政府来行使,是否应该交由这个部门来行使?

阳光是最好的防腐剂。要全面推行教育政务公开。在公开的内容上,要一体推进决策公开、执行公开、管理公开、服务公开、结果公开。只有教育政务信息都公开了,教育行政部门和学校的所作所为才能置于社会公众的广泛监督之下。教育腐败、教育违法行为就没有了藏身之地。

要加强对教育权力运行的监督,强化对行政权力的制约和监督。 必须建立现代教育行政治理机制和现代学校制度。       

(五) 加强教育执法

法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。教育系统要按照中央要求,着力推进教育领域依法治理,加强教育法律法规执行,着力解决教育领域普遍存在的有法不依的现象,提高教育领域法治化水平。

要建立健全教育系统教育行政执法体系。各行各业没有像教育一样,谁来执法不明确、不知道,没有人管。教育行政执法体制是一个复杂的体制,如何深化教育行政执法体制建设,还是一个没有真正破解的重大课题。

要建立学校法人法治诚信档案。

(六) 加强责任追究

教育是最大的公共事业,关系千家万户,关系国家和民族未来,必须花好人民用于教育事业的每一分纳税钱。为此,要依法对约束教育权力,依法规范教育责任,依法考核教育绩效,依法追究教育违法违规行为。同时, 依法保障教育事业的改革和发展。


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